Извилистый путь к государству всеобщего благосостояния: экономическая нестабильность и политика социального обеспечения в Великобритании - George R. Boyer Страница 43

стал свидетелем появления делового цикла и циклических спадов, и современники рассматривали масштабную недобровольную безработицу как "характерную болезнь современной промышленной системы". Во второй половине века появилось еще одно "современное зло" - рост числа хронически неполной занятости низкоквалифицированных рабочих в Лондоне и городских промышленных центрах. К началу XX века современные наблюдатели пришли к выводу, что во многих крупных городах предложение низкоквалифицированных рабочих превышало спрос на труд "даже во времена оживленной торговли". Угроза потери дохода из-за безработицы была одной из главных причин экономической незащищенности работников ручного труда. По словам Бевериджа, "общество построено на труде; оно возлагает на своих членов обязанности, которые в подавляющем большинстве случаев могут быть выполнены только за счет вознаграждения за труд. . . . Разумная гарантия занятости для кормильца - основа всех частных обязанностей и всех разумных социальных действий" 1.

Большинство городских опекунских советов продолжали оказывать помощь циклически безработным рабочим до конца 1860-х годов, несмотря на попытку парламента в 1834 году ограничить предоставление помощи на улице трудоспособным мужчинам. Однако "Крестовый поход против помощи вне дома" привел к серьезным изменениям в государственной политике по отношению к безработным: с начала 1870-х годов большинство городских союзов "Закона о бедных" предлагали безработным помощь только в работных домах. Во время крупных спадов местные органы власти и благотворительные организации применяли специальные методы помощи безработным, а многие квалифицированные рабочие получали пособия по безработице от профсоюзов. Новое решение оказалось не лучше в плане облегчения положения не состоящих в профсоюзах безработных или предотвращения безработицы, чем Закон о бедных. Размер помощи, предлагаемой отдельным работникам, обычно был весьма незначительным, и лишь меньшинство безработных - в основном неквалифицированные рабочие - подавали заявления и получали помощь. Проблемы, связанные с использованием специальных фондов чрезвычайной помощи, стали очевидны во время экономического спада 1885-86 годов, и Совет местного самоуправления отреагировал на них, поощряя муниципалитеты к созданию проектов помощи безработным. Однако спады 1893-96 и 1904-5 годов показали неспособность муниципальных программ помощи безработным оказать адекватную помощь временно безработным. Начиная с 1886 года, каждый спад деловой активности оказывал дополнительное давление на парламент с целью принятия национальной системы помощи безработным.

На протяжении большей части века представители среднего класса считали, что, за исключением периодов серьезного спада, большинство безработных - это добровольные безработные. Изменения в общественном мнении произошли в десятилетия, предшествовавшие Первой мировой войне; о масштабах этих изменений можно судить по названию влиятельной книги Бевериджа 1909 года "Безработица: Проблема промышленности". Беверидж отвергал мнение о том, что любой трудоспособный взрослый человек, желающий работать, может легко найти работу. Безработица была вызвана циклическими и сезонными колебаниями в экономике и неправильной корректировкой спроса и предложения на рабочую силу, а не недостатками отдельных работников. Изменение общественного мнения, а также провал местной политики помощи проложили путь к принятию национального страхования от безработицы.

Глава построена следующим образом. В разделе I рассматриваются масштабы циклической, сезонной и случайной безработицы в период с 1870 по 1913 год. В разделе II описывается политика профсоюзов по выплате пособий по безработице, а также изменение мер, используемых местными властями и частными благотворительными организациями для помощи безработным с момента Крестового похода против безработицы до принятия национального страхования по безработице в 1911 году.

I. Масштабы безработицы, 1870-1913 гг.

В 1905 году Торговый совет составил индекс безработицы до 1860 года, используя информацию, предоставленную ему профсоюзами, и Файнштейн включил этот ряд в свои оценки безработицы за 1855-1913 годы. Индекс Совета по торговле имеет серьезные недостатки, как отмечают Файнштейн и другие. 2 В 2002 году Бойер и Хэттон составили новые оценки уровня безработицы в промышленности с 1870 по 1913 год, опираясь в основном на данные профсоюзов, но по возможности используя другую информацию, чтобы включить сектора, по которым нет данных о безработице. Они объединили ряды безработицы для 13 широких промышленных секторов, чтобы сформировать агрегированный ряд с использованием весов рабочей силы, основанных на переработанных Ли итогах переписи для мужчин, занятых в промышленности. 3

В таблице 4.1 и на рисунке 4.1 представлены две версии агрегированного индекса Бойера и Хэттона, включающие и исключающие потери занятости в результате кратковременной работы, которая была распространена в горнодобывающей промышленности и текстильной отрасли. Средний уровень безработицы за период с 1870 по 1913 год составил 6,6% при включении потерь от кратковременной занятости и 5,4% при ее исключении. Эффект от включения кратковременной занятости велик, поскольку горнодобывающая и текстильная промышленность были крупными отраслями - в 1901 году они составляли четверть рабочей силы, включенной в индекс, - в которых число "полностью безработных" работников "существенно занижало истинный объем безработицы". 4 При включении потерь занятости от кратковременной работы уровень безработицы превышал 8% в 1878-79, 1885-87, 1893-95, 1904-5 и 1908-9 годах, то есть более чем в четверти лет с 1870 по 1913 год.

Уровень безработицы существенно различался по отраслям. В 1870-1913 годах она была самой высокой в горнодобывающей промышленности (11,3%), судостроении (8,7%), металлургии (6,7%), текстильной промышленности (7,0%) и общем неквалифицированном труде (9,5%), а самой низкой - в деревообработке (3,1%), полиграфии и переплетном деле (3,7%), производстве одежды и обуви (3,8%), а также вагоностроении (3,8%). 5 Полезно рассмотреть несколько секторов более подробно. На рисунке 4.2 представлены ряды безработицы для двух крупных секторов - металлургии и строительной индустрии. Хотя эти два ряда движутся по схожей схеме, по крайней мере до 1903 года, средний уровень безработицы был выше, а сила циклических колебаний - больше в металлургии, чем в строительстве. Еще одно существенное различие между двумя рядами заключается в их динамике во времени. С 1870 по 1898 год средний уровень безработицы был намного выше в металлургии (6,7%), чем в строительстве (3,9%). После этого уровень безработицы в строительстве резко вырос, в то время как в металлургии он оставался примерно постоянным, так что в 1899-1913 годах средний уровень безработицы в этих двух секторах был почти одинаковым - 6,8% в металлургии и 6,7% в строительстве.

Горнодобывающая промышленность была важным и растущим сектором в этот период, в котором в 1911 году было занято более миллиона рабочих. На рисунке 4.3 представлены ряды безработицы в горнодобывающей промышленности как с учетом, так и без учета потерь занятости в результате кратковременных увольнений. Сильные колебания спроса на рабочую силу в значительной степени компенсировались не увольнениями, а кратковременной занятостью. Согласно "Labour Gazette", "состояние занятости" в угольной промышленности "лучше всего оценивать не по доле полностью безработных рабочих, а по среднему количеству дней в неделю, в течение которых имеется работа. . . .